“[Esta estranha gente] move-se tão rapidamente que deixa tudo por fazer, incluindo ir depressa. Não há nada menos ocioso do que um português. A única parte ociosa do país é a que trabalha. Daí a sua falta de evidente progresso.”
Fernando Pessoa, Textos de Intervenção Social e Cultural – A ficção dos heterónimos, Mem-Martins, 1985, p. 84.
“O Português, dentro de determinadas condições, se a vida lhe fosse inteiramente favorável, ele gostaria muito mais de contemplar e poetar do que trabalhar. Mas quando é levado a uma função em que tem de trabalhar, ele trabalha.”
Agostinho da Silva, Citações e Pensamentos, 2.ª ed., Alfragide, 2009, pp. 94-95.
O passado dia 17 de Maio, em virtude da posição assumida pelo novo Presidente da Assembleia da República, ao declarar expressamente que se recusava a ser o censor da liberdade de expressão dos Deputados (remetendo o ónus para o Plenário), deu origem a uma acalorada discussão, dentro e fora da Assembleia da República, com dois campos extremados a digladiarem-se em partes relativamente iguais, com a curiosidade de no lado da comunicação social escrita e televisiva se pressentir maior hostilidade, nas 24 horas seguintes, à posição de José Pedro Aguiar-Branco.
A circunstância de ter podido avaliar a prestação do seu antecessor no cargo, Augusto Santos Silva, num escrito divulgado no dia que que se iniciou a presente legislatura[1], permite-me, além de apreciar a questão central do âmbito e limites da liberdade de expressão dos Deputados quando no exercício de funções (ou actuem nessa qualidade – ainda referível ao mandato parlamentar), fazer uma comparação entre o desempenho do cargo por esses dois titulares, não obstante a diferença temporal de um ano e onze meses, num caso, e de menos de dois meses, no outro, comparação pela qual começarei.
1. Perfil de dois Presidentes da Assembleia da República
a) Relativamente ao anterior titular do cargo de Presidente da Assembleia da República, começo então por recuperar alguns dos tópicos do que escrevi anteriormente (cingindo-me aos aspectos que deram o mote ao presente texto):
- Logo no discurso de tomada de posse, a propósito da língua portuguesa, o então Presidente procurou estabelecer uma diferença política e moralmente marcante entre o “patriota” e o “nacionalista”, vendo neste último aquele que “odeia a pátria dos outros”[2]; como escrevi, independentemente do arriscado da comparação, o problema de fundo reside no facto de germinarem nessa passagem as “sementes de um discurso de exclusão” de uma determinada força política, força política essa que não está “excluída” da Constituição[3] e que, de modo algum, deveria ter sido hostilizada, na hora em que se davam as boas-vindas aos Deputados[4];
- Arrogou-se poderes que não lhe cabiam, designadamente o poder de interpretação do Regimento, matéria que, segundo o (actual) artigo 264.º, n.º 1, do Regimento, está cometida à Mesa, com recurso para o Plenário;
- Uma vez invadidos esses poderes, aplicou aos Deputados do Chega a disposição do (actual) artigo 16.º, n.º 1, alínea p), do Regimento (que dispõe que compete ao Presidente manter a ordem e a disciplina, bem como a segurança da Assembleia, podendo para isso requisitar e usar os meios necessários e tomar as medidas que entender convenientes), quando esse preceito não é manifestamente aplicável aos Deputados, como na altura recordaram diversos juristas;
- No dia 25 de Abril de 2023, sentiu-se autorizado não só a interromper o discurso de um Chefe de Estado Estrangeiro, o Presidente da República Federativa do Brasil, como a censurar e admoestar duramente os Deputados do Chega;
- Dias depois, sem que até hoje se conheça a norma aplicável, o procedimento havido (e sequer a existência de audição prévia do grupo parlamentar interessado), segundo a imprensa, tomou a decisão de suspensão de acompanhamento de comitivas parlamentares por parte de Deputados do Chega[5];
- Depois de tais episódios, foi solicitada e analisada a legislação de Direito Comparado sobre ética parlamentar, sucedendo que, no final, por sugestão do próprio, a Conferência de Líderes veio a concordar em nada fazer, quando o que se impunha era, evidentemente, o inverso.
b) Confrontemos agora esses registos com os do actual Presidente da Assembleia da República:
- Superada a confrangedora situação do dia anterior, em que a sua eleição fora rejeitada por duas vezes, o novo Presidente, antes de subir ao seu lugar na tribuna, fez questão de cumprimentar todos os líderes políticos e dos grupos parlamentares sentados na primeira fila da sala de sessões;
- No seu discurso de tomada de posse, depois do imediato (e, quanto a mim) premente desafio lançado a todos os grupos parlamentares de repensar o Regimento[6], começou por referir que o voto de cada português “deve merecer igual respeito por parte de todos os cidadãos” e que é “fundamental a liderança pelo exemplo”, acrescentando: “sei e aceito a exigência de imparcialidade, equidistância e rigor que todos esperam de mim” e que “a lealdade do Presidente da Assembleia da República aplica-se para com todos os 229 Deputados. Por uma razão simples, se não somos capazes de nos entender na casa da democracia, que exemplo estamos a dar para fora? Que esta mesa que vai ser hoje eleita seja capaz de unir o que as ideologias separam”[7];
- Ciente do peso para as instituições da iniciativa desencadeada contra o Presidente da República, sem fundamento material ou jurídico algum, o Presidente da Assembleia da República fez tudo o que era possível não para obstacularizar ou adiar o procedimento em causa mas para o acelerar e promover no tempo mais expedito possível;
- Chegados assim à manhã de 17 de Maio de 2024, tudo decorreu tão normalmente que não foi esse procedimento a desencadear a polémica, mas sim uma outra declaração acerca do prazo de conclusão das obras do futuro aeroporto Luís de Camões, comparando os 10 anos previstos pelo Governo com os 5 anos que teria levado a construção do aeroporto de Istambul.
c) Ainda sem termos descido ao problema da liberdade de expressão, podemos desde já facilmente concluir haver aqui dois padrões muito distintos do exercício da função de Presidente do Parlamento (Speaker):
- Num caso, temos um Presidente que toma partido, no outro, um Presidente neutral;
- Num caso, um Presidente que prefere a polarização, no outro, um Presidente que prefere a diluição da polarização;
- Num caso, um Presidente que abusa dos seus poderes, no outro, um Presidente que prefere a autocontenção;
- Num caso, um Presidente que decide (mesmo sem olhar às exigências do Estado de Direito), no outro, um Presidente que prefere remeter a resolução dos problemas para as regras e para os instrumentos ao dispor dos principais actores parlamentares.
2. Âmbito e limites da liberdade de expressão dos Deputados
a) Quanto ao âmbito e limites da liberdade de expressão em geral, é matéria sobre a qual já me pronunciei de forma abundante[8], em termos que vão sendo muito lentamente acolhidos, numa sociedade que, por muitas e complexas razões, como tentei revelar num outro texto publicado neste jornal, por ocasião dos 50 Anos do 25 de Abril, tem ainda muitas aprendizagens por fazer.
Não havendo por isso razões para reincidir num discurso já feito pela quarta ou quinta vez, posso começar pela revelação de um primeiro “critério de aferição”: quando alguém (incluindo aqui uma instituição, um tribunal, um advogado, um jornalista ou uma entidade reguladora) disser “a liberdade de expressão não é absoluta”, isso é o primeiro sinal de que essa pessoa não faz ideia do que é a liberdade de expressão – ora porque recebeu o essencial da tradição francesa, ora porque o legado do Estado Novo ainda está presente, ora por razões de outra índole.
Facto é que nas dezenas de processos em que Portugal foi condenado pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, por violação da liberdade de expressão, os tribunais portugueses visados utilizaram sempre essa triste gramática, que pode servir à generalidade dos demais direitos fundamentais, mas não serve à liberdade de expressão.
E por que razão não serve à liberdade de expressão?
Porque, ao contrário do que sucede com a generalidade dos demais direitos fundamentais (que protegem bens, valores ou interesses unilaterais, como a vida, a integridade física, o segredo das comunicações, o poder de decretar a greve ou de a ela aderir, etc.), a liberdade de expressão é um princípio que já envolve múltiplas dimensões do conjunto, havendo por isso nela «uma implícita presunção de correspondência com a ordem do todo, por não serem facilmente concebíveis bens ou circunstâncias com força suficiente para [a] neutralizarem, mesmo quando o respectivo exercício se situe já na orla crítica do ordenamento (como acontece na generalidade dos genuínos movimentos radicais de protesto político ou nas situações a que os norte‑americanos apelidaram de clear and present danger)»[9].
Identificado e justificado o “critério de aferição”, na Constituição Portuguesa de 1976, a liberdade de expressão em geral, só conhece um limite: o limite de que o pensamento seja o da pessoa que se está a exprimir (artigo 37.º, n.º 1, da Constituição), não protegendo por isso a mentira objectiva (dolosa) ou o plágio.
Os demais princípios constitucionais ou direitos fundamentais, ao contrário do que muitas vezes se diz, não são, nem podem ser considerados, limites da liberdade de expressão, nem têm de ser com ela compatibilizados (veja-se como as Constituições alemã ou angolana, ao contrário da nossa, expressaram quais desses direitos eram limites). Quando muito, na nossa Constituição, esses princípios ou direitos fundamentais podem servir de fundamento para restrições legislativas, mas estas têm de obedecer a apertados critérios, porque se defrontam com a liberdade matricial do sistema. E, na verdade, não faltam no Código Penal tipos de crimes que não passam as barreiras dos “guardas de flanco” da liberdade de expressão (como é o caso, só para dar dois exemplos, do de ultraje a Chefe de Estado estrangeiro ou de ultraje aos símbolos nacionais).
Imaginemos que um cidadão diz o seguinte de um governante: que é um perfeito salteador político; que é as fezes da República; que é um escroque nato; que andou abrindo as pernas do espírito prostituidamente; que é um Carimbiborrão de quem o pariu; que é um intrujão, de tipo patibular a quem não vale a pena de morte estar abolida; que é falho mesmo como malandro; que é um pulha, um bandalho.
Pode esse cidadão dizê-lo ao abrigo da sua liberdade de expressão?
Pode! E disse-o, em meia página, Fernando Pessoa do Dr. Afonso Costa[10].
Imaginemos agora um cidadão que sobre a bandeira nacional e o regime que a criou diz o seguinte (apesar da norma do Código Penal): “o regime está, na verdade, expresso naquele ignóbil trapo que, imposto por uma reduzidíssima minoria de esfarrapados morais, nos serve de bandeira nacional – trapo contrário à heráldica e à estética porque duas cores se justapõem sem intervenção de um metal e porque é a mais feia coisa que se pode inventar em cor. Está ali contudo a alma do republicanismo português – o encarnado do sangue que derramaram e fizeram derramar, o verde da erva de que por direito mental, devem alimentar-se”.
Pode esse cidadão dizê-lo ao abrigo da sua liberdade de expressão?
Pode![11] E disse-o igualmente, em poucas linhas e sem que estivesse em democracia, Fernando Pessoa[12].
Em suma, fora das restrições ditadas pelo artigo 270.º da Constituição para as pessoas que se encontrem nessas situações (militares, agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo, forças de segurança) e de casos conhecidos como de “estatuto especial” (como é, entre outros, o de diplomatas ou juízes), um cidadão pode dizer essas e muitas outras coisas.
b) Se é assim tão amplo e assim deve ser entendido o âmbito da liberdade de expressão do comum das pessoas (não têm de ser cidadãos, na medida em que os estrangeiros e os apátridas também dela beneficiam, por decorrência imediata da dignidade da pessoa humana), que dizer dos Deputados?
A primeira coisa a dizer é, obviamente, que os Deputados também beneficiam, como pessoas, deste âmbito alargado da liberdade de expressão.
A segunda coisa a dizer é que, fruto da Revolução Inglesa dos finais do século XVII, os Deputados gozam de um reforço da liberdade de expressão, quando se encontrem no exercício de funções, através de um instituto entre nós conhecido como “imunidades parlamentares”: segundo a regra mais relevante para este efeito (o artigo 157.º, n.º 1, da Constituição), «os Deputados não respondem civil, criminal ou disciplinarmente pelos votos e opiniões que emitirem no exercício das suas funções».
Ora, além das imunidades, a Constituição estabelece igualmente poderes dos Deputados (artigo 156.º), direitos e regalias (artigo 158.º) e também deveres (artigo 159.º). Entre estes deveres não há porém nenhum que contenda com a liberdade de expressão ou que imponha ao Deputado a moderação no uso da linguagem.
Devemos, no entanto, ter especialmente em conta o facto de a Constituição não ser uma ordem completa, mas apenas uma “ordem-quadro”[13], deixando muitos aspectos por regular, remetendo o que falta para o legislador (e outros aspectos ainda para a ponderação dos órgãos políticos)[14], competindo por isso à Assembleia da República definir e completar (no Estatuto dos Deputados, no Regimento da Assembleia da República e em outros instrumentos que definam padrões normativos aplicáveis ao trabalho parlamentar) o que não está, nem podia estar, integralmente previsto no texto da Constituição.
Sucede que entre os vícios do parlamentarismo democrático português se contam a dificuldade de reformar (datando o último esforço de 2006, por mérito de António José Seguro), a fixação no Regimento (quando muitas outras regulações e estruturas complementares são necessárias) e a prática das sucessivas pequenas alterações ao Estatuto dos Deputados, sem mudar o essencial – típica característica lusitana. A aprendizagem aqui tem de fazer-se a olhar para outros lados[15], designadamente para os países que foram o berço ou continuam a ser os bastiões da democracia, e onde há muito existem e são sistematicamente afinados os padrões aplicáveis ao comportamento dos Deputados, dentro e fora do Parlamento[16].
Importa, no entanto, também aqui, ponderar alguns exemplos.
Pode um Deputado, no exercício de funções, fazer um discurso discriminatório ou xenófobo?
À luz da nossa Constituição, pode.
Pode um Deputado, no exercício de funções, fazer um discurso racista ou fascista?
Neste caso, a resposta é matizada: em princípio, pode, mas o registo do acto fica para um eventual processo para efeitos do artigo 46.º, n.º 4, da Constituição (preceito que indicia que esse tipo de discurso, sendo à partida individualmente permitido, não é apreciado pela Constituição).
Pode um Deputado mentir, no exercício de funções?
A resposta, também aqui, é variável: tratando-se de mentira subjectiva (ou seja, estando o próprio convencido de que aquilo que diz é verdade), pode; tratando-se de mentira objectiva e caso não haja regra expressa em contrário[17], à luz da Constituição, também pode[18], a menos que se encontre numa situação em que esteja obrigado a dizer a verdade (como, por exemplo, no âmbito de uma Comissão de Inquérito), devendo nesse caso o acto ilícito ser participado ao Ministério Público.
Se tudo isto é assim no que respeita ao âmbito jurídico da liberdade de expressão do Deputado, tal não significa que esses discursos não devam ser combatidos e contestados na esfera política e social, pelos meios que os demais cidadãos, grupos e partidos considerem convenientes, no uso dos respectivos direitos. Mas esse é um plano totalmente distinto do que é visado neste texto.
3. Conclusão
Não parece que tenha justificação o alarido que se ouviu no dia 17 de Maio nas bancadas do Bloco de Esquerda, do Livre e do Partido Socialista sobre a opção do Presidente da Assembleia da República de remeter para o Plenário o ónus da censura de um potencial discurso xenófobo ou discriminatório.
Tal não significa que o Parlamento não deva meditar numa profunda reforma da Casa, a começar pela aprovação de um adequado Código de Conduta dos Deputados e respectivas estruturas de supervisão (que não devem ser compostas apenas por Deputados), pela reforma do Estatuto dos Deputados e da Lei orgânica da Assembleia da República (onde não são poucas as ambiguidades e as normas flagrantemente inconstitucionais), e a terminar na reforma do Regimento, que espera há 18 anos por grandes obras de reparação (e não remendos).
José Melo Alexandrino é professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
[1] José Melo Alexandrino, Manchas sobre o Speaker, texto inserido em 26 de Março de 2024, disponível aqui.
[2] Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 1, de 30 de Março de 2022, p. 11.
[3] Artigo 46.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.
[4] José M. Alexandrino, Manchas sobre o Speaker, cit., p. 3.
[5] Decisão que, no Verão desse mesmo ano, declarou estar disposto a reconsiderar.
[6] Discurso de 27 de Março de 2024, disponível aqui.
[7] Ibidem.
[8] Especialmente: José Alberto de Melo Alexandrino, Estatuto constitucional da actividade de televisão, Coimbra, 1998, pp. 80-111; Id., «O âmbito constitucionalmente protegido da liberdade de expressão», in Carlos Blanco de Morais/Maria Luísa Duarte/Raquel Alexandra Brízida Castro (coords.), Media, Direito e Democracia – I Curso pós graduado de Direito da Comunicação, Coimbra, 2014, pp. 41-66 (agora in José Melo Alexandrino, Escritos de Direito da Comunicação Social, Lisboa, 2004, pp. 137-163 [no prelo]); Id., «Artigo 37.º», in Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição da República Portuguesa Anotada, tomo I, 3.ª ed., Lisboa, 2017, pp. 612-623.
[9] Cfr. José Melo Alexandrino, «Deus é bem e Justiça» (2014), in Elementos de Direito Público Lusófono, vol. II, Lisboa, 2024, p. 124 (no prelo).
[10] Fernando Pessoa, Páginas de Pensamento Político – 1, 1910-1919, org. de António Quadros, Mem-Martins, 1986, p. 79.
[11] José Melo Alexandrino, «O âmbito constitucionalmente protegido…», cit., p. 54, nota 68.
[12] Fernando Pessoa, Da República, org. de Joel Serrão, Lisboa, 1979, p. 47; também acessível aqui.
[13] Sobre este conceito, José Melo Alexandrino/Jaime Valle, Lições de Direito Constitucional, vol. I, 4.ª ed., reimp., Lisboa, 2023, pp. 233 ss.
[14] Como sucede, por exemplo, com a nomeação do Primeiro-Ministro ou a dissolução da Assembleia da República.
[15] Sobre o tema, com interesse, Pedro Costa Gonçalves, «A expulsão de deputados “desordeiros”», in Observador, de 8 de Maio de 2023, disponível aqui.
[16] Sobre o Código de Conduta da Câmara dos Comuns, aprovado em Dezembro de 2022, ver aqui; para outras indicações relevantes, ver aqui.
[17] Segundo a doutrina que tenho por mais consistente, é ao Parlamento (e não aos tribunais) que compete, em primeira linha, regular, investigar e sancionar estes e outros comportamentos.
[18] Já no Reino Unido, a regra é outra.
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